Leitlinien Landentwicklung

III. Instrumente der Landentwicklung neu ausrichten

Die Instrumente der Landentwicklung sind über viele Jahrzehnte entwickelt und immer wieder den gesellschaftlichen Bedürfnissen angepasst worden. Für eine nachhaltige Landentwicklung sind die nachfolgend dargestellten Instrumente flexibel, bedarfsorientiert und situationsbezogen nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit einzeln oder in zweckmäßiger Verknüpfung mit einander einzusetzen. Aber auch städtebauliche und integrierte ländliche Entwicklung sollten gezielt miteinander verbunden werden.

Wandel in den Köpfen

Verändertes Handeln setzt verändertes Denken voraus. Entwicklung entsteht aus Visionen, nicht aus der aktuellen Problemlage heraus. Hat man in ländlichen Räumen Visionen erarbeitet, kann viel Kreativität freigesetzt werden, aus der neue Ideen entstehen, die man nur mit Blick auf Problemlagen (z.B. des demographischen Wandels und der damit einhergehenden Schrumpfung) niemals gefunden hätte. Dies bedeutet, dass einer vorangehen muss und die Visionen und deren Umsetzung authentisch vorlebt. Dabei muss er stärker als bisher üblich die Emotionen der Menschen in den ländlichen Räumen ansprechen. Diese "Kümmerer" sollen konkret vor Ort arbeiten und Bewusstseinswandel erreichen. Sie sollen auch konkrete Aktivitäten anstoßen.

Erfolge bei diesen Aktivitäten müssen kurzfristig sichtbar gemacht werden. Erreichtes wird zum Motor für den Prozess. Dieser muss auf Veränderung und Visionen angelegt werden. Er muss eine Doppelstrategie des Handelns enthalten: Entgegenwirken und Anpassen an Schrumpfungsprozesse gleichzeitig. Jedes Projekt muss Wirkung entfalten.

ILEK - Wegbereiter für integrierte Landentwicklung

Das ILEK (Integriertes ländliches Entwicklungskonzept) bildet die strategisch-planerische Grundlage für erfolgreiche Entwicklungsprozesse in den Regionen. Mit qualifizierter externer Beratung erarbeiten die Akteure der Region maßgeschneiderte Strategien und Konzepte für die wirksame Weiterentwicklung ihrer Region. Dabei werden folgende Fragen für die jeweiligen Regionen beantwortet:

  • Stärken-Schwächen-Analyse: Wie sehen die regionalen Ausgangsbedingungen für die weitere Entwicklung und die Erhöhung der regionalen Wertschöpfung aus?
  • Regionsspezifisches Projektportfolio: Welche Erfolg versprechenden Entwicklungsfelder und Projektideen können aus den regionalen Stärken und Chancen abgeleitet werden?
  • Bildung von tragfähigen Projektteams und Gewinnung von Projektpromotoren: Welche Schlüsselpersonen engagieren sich für die Projektthemen und Handlungsfelder?
  • Professionelles Projektmanagement und erste Projektumsetzungen: Wie kann eine erfolgreiche Projektumsetzung gelingen und welche Projekte und praktische Maßnahmen können bereits gestartet werden?
  • Neue Bewegung/Initiative in der Region erzeugen: Wie wird die jeweilige Bevölkerung in den Diskurs um die Regionalentwicklung einbezogen werden?

Im Ergebnis entstehen Leitbilder und Zukunftsstrategien mit Gemeinde übergreifenden Handlungsfeldern für interkommunale Zusammenarbeit.

Das ILEK hat dabei auch den Einsatz der weiteren Instrumente der Landentwicklung zu prüfen und gegebenenfalls vorzubereiten. Der integrierte Entwicklungsansatz baut auf den Zielen und Vorgaben der Landesentwicklungs- und Regionalplanung und der Gesamtzuständigkeit der Gemeinden auf.

Mit dem Einsatz der Instrumente der Landentwicklung und durch eine derartige Koordinierung und Bündelung anderer Förderinstrumentarien sollen kraftvolle Entwicklungsschübe für die Regionen in Deutschland ausgelöst werden. Deshalb sollen diese regionalen Entwicklungsansätze und interkommunalen Aktivitäten durch eine regelmäßige Fortschreibung und Aktualisierung des jeweiligen ILEK verstetigt werden.

ILE-Regionalmanagement – Moderation und Umsetzung

Beim ILE-Regionalmanagement steht die praktische Umsetzung der Projekte, die zumeist in ILEK vorbereitet wurden, im Vordergrund. Das Regionalmanagement ist eine Dienstleistung außerhalb der öffentlichen Verwaltung zur Initiierung, Organisation und Umsetzungsbegleitung regionsspezifischer Entwicklungsstrategien und ein wichtiges Bindeglied zwischen den regionalen Akteuren und den öffentlichen Verwaltungen. Es zielt auf eine direkte Unterstützung dieser Aktivitäten in der Rolle des Ideengebers, Beraters, Moderators und Promotors. Das Regionalmanagement ist Ressort übergreifend (Wirtschaft, Umwelt, Soziales, Kultur etc.) angelegt. Mit dem ILE-Regionalmanagement sollen die Bevölkerung aktiviert sowie praktische und ergebnisorientierte Aktionen in den Regionen angestoßen werden. Das Regionalmanagement kann die Umsetzung einzelner Projekte in der Form des Projektmanagements übernehmen. Die wichtigste Aufgabe des Regionalmanagements besteht darin, Impulse zu geben, die verfügbaren Ressourcen zu planen und zu verwalten, Verhandlungen zu führen und Entscheidungsprozesse zu moderieren.

Leader – Zusammenwirken regionaler Akteure und Ausdruck regionaler Verantwortung

Leader steht für "Verbindungen zwischen Aktionen zur ländlichen Entwicklung" und zählt zu den wichtigen Instrumenten der ländlichen Entwicklungspolitik der EU. Leader ermutigt die Akteure im ländlichen Raum, neue Wege zu erkunden, um wettbewerbsfähig zu werden oder zu bleiben und um die aktuellen Herausforderungen zu meistern.

Das Grundverständnis von Leader wird durch das Leitbild des aktivierenden Staates geprägt. Es geht davon aus, dass Initiative und Durchführung von räumlichen Veränderungsprozessen und deren Planung von den Bürgern selbst ergriffen bzw. getragen werden. Eine derartige Übertragung von Verantwortung kann nur auf der Basis konsensualer Lösungen und kooperativer Strategien erfolgen. Diese soll alle regionalen Herausforderungen identifizieren und konkrete Handlungsansätze berücksichtigen.

Im Rahmen eines offenen Wettbewerbes werden regionale Verantwortungsgemeinschaften aus öffentlichen und privaten Akteuren, so genannte "Lokale Aktionsgruppen" (LAG), ausgewählt, die ausgestattet mit Entscheidungskompetenzen und Finanzmitteln als Impulsgeber für die ländliche Entwicklung agieren sollen. Mit der Anerkennung der gebietsbezogenen lokalen Entwicklungsstrategien ist für die lokale Aktionsgruppe der Weg frei, die Entwicklung in ihrer Region auf der Grundlage ihrer Entwicklungsstrategie zu unterstützen und zu steuern.

Es ist das Ziel dieser Regionalentwicklung "von unten", dass die Akteure über den Handlungsbedarf und über ihre Leitprojekte selbst entscheiden. Das Leader-Konzept ist gekennzeichnet durch

  • einen regionalen und Sektor übergreifenden "Bottom up"-Ansatz,
  • eine privat-öffentliche Verantwortungsgemeinschaft (Lokale Aktionsgruppe - LAG), bei der die Wirtschafts- und Sozialpartner mit mindestens 50 % beteiligt sind, 
  • den Einsatz öffentlicher Mittel auf der Grundlage einer gebietsbezogenen integrierten Entwicklungsstrategie und einer Entscheidung durch die LAG,
  • ein Regionalmanagement, das die LAG hauptamtlich und professionell begleitet,
  • einen Vorrang für innovative und gebietsübergreifende Ansätze.

Der Mehrwert von Leader liegt in der Stärkung der regionalen Identität, einer ständig lernenden Partnerschaft zwischen öffentlichen und privaten Institutionen sowohl innerhalb des Leader-Gebietes als auch mit anderen Regionen.

Entwicklung von Dörfern und kleinen Städten als Prozess

Die integrierte ländliche Entwicklung, verstanden als Entwicklungsprozess, verwirklicht die Entwicklungspotenziale der Dörfer und kleinen Städte in den ländlichen Räumen. Dabei wird zunächst ausgelotet, wie diese als eigenständige Siedlungseinheiten erhalten und weiterentwickelt werden können. Schon in der Analysephase wird ein ganzheitlicher Ansatz verfolgt, der alle Lebensbereiche in den Blick nimmt. Dabei wirken die Bürger an vorderster Stelle als die "lokalen Experten" mit. So wird sichergestellt, dass die anschließende Verwirklichung des Dorfentwicklungskonzeptes oder des Städtebaukonzeptes bedarfsorientiert und der örtlichen Situation angepasst erfolgt. Das fördert die Identifikation der Bürger mit "ihrem Dorf" und gewährleistet Akzeptanz.

In vielen Ortskernen von Dörfern oder kleiner Städte des ländlichen Raumes nehmen leer stehende und ungenutzte Wohngebäude und Scheunen, modernisierungsbedürftige Wohnhäuser sowie Baulücken und Dorfbrachflächen ständig zu. Um die Innenbereiche dieser Siedlungen zu stabilisieren, muss die "Innenentwicklung" deutlichen Vorrang vor der Neuausweisung von Bauflächen gewinnen. Dies ist auch im Interesse der Bürger am Erhalt von bezahlbarem Wohnraum notwendig, da Neuerschließungen langfristig große finanzielle Folgelasten auslösen. Auch die Städtebauförderung muss auf ländliche Räume mit erhöhten strukturellen Schwierigkeiten ausgerichtet werden.

Dem hohen Bedarf nach einem handhabbaren und rasch umsetzbaren Planungsinstrument für die Innenentwicklung von Gemeinden hat der Gesetzgeber mit Änderungen des Baugesetzbuches Rechnung getragen. Damit werden die Aktivierung von Brachflächen und eine Nachnutzung ermöglicht. Weiter ist die Dorfflurbereinigung in Verbund mit der Dorfentwicklung ein wichtiges Instrument zur Mobilisierung von Innenbereichsflächen.

Für die Innenentwicklung der Dörfer und Städte können im Verbund aller Instrumente von Regionalentwicklung, städtebaulicher Entwicklung, Dorfentwicklung und Bodenordnung vor allem folgende Leistungen erbracht werden:

  • Belebung der Dorf- und Stadtkerne durch eine funktionsgerechte Umgestaltung,
  • Umnutzung ehemals landwirtschaftlicher Bausubstanz,
  • Abriss nicht weiternutzbarer Bausubstanz, gegebenenfalls mit Nutzungs-änderung der so geschaffenen Freiflächen,
  • Flächenaustausch, Grenzbegradigung und Verbesserung des Grenzabstandes zur besseren baulichen Nutzung oder Umnutzung zu Wohn- oder Gewerbezwecken,
  • Anschluss der dörflichen Verkehrsflächen an überörtliche Verkehrswege, rückwärtige Erschließung landwirtschaftlicher Betriebe,
  • Flächenbereitstellung für kommunale Zwecke wie Straßen, Wege, Plätze, neue Ortsausgänge und Randwege, Bachrenaturierung, Maßnahmen der Entsiegelung, Hochwasserschutzanlagen, Feuchtbiotope.

Die Entflechtung konkurrierender Nutzungsansprüche und die Regelung der Eigentumsverhältnisse schaffen Rechtssicherheit, aktivieren privates Kapital und fördern damit die Investitionstätigkeit im öffentlichen und privaten Bereich.

Mit Einsatz der Instrumente der Landentwicklung kann es gelingen, tragfähige Einrichtungen zu sichern und Dörfer und kleine Städte als Ankerpunkte zur Sicherung der Daseinsvorsorge in den ländlichen Räumen zu erhalten und die Schnittstellen zu allen anderen Partnern herzustellen.

Flurbereinigung - aktive Landentwicklung durch Bodenordnung

Die Verfahren nach dem Flurbereinigungsgesetz stehen traditionell im Dienst einer integrierten Entwicklung der ländlichen Räume. Neben der Verbesserung der Produktions- und Arbeitsbedingungen in der Land- und Forstwirtschaft dienen sie dazu, die Landnutzungskonflikte aufzulösen, welche durch die vielfältigen öffentlichen und privaten Ansprüche an die Bodennutzung entstehen. Sie helfen entscheidend bei der Umsetzung der wasser-, boden- und naturschutzgesetzlichen Belange und bei der eigentums- und umweltverträglichen Einbindung von öffentlichen Vorhaben. Aus dem Katalog der Verfahrensarten ist dabei diejenige auszuwählen, mit der die Landentwicklungsziele effizient, schnell und kostengünstig erreicht werden können.

Durch die aktive Einbindung aller Akteure im ländlichen Raum und intensive Bürgermitwirkung werden einvernehmliche Lösungen angestrebt. Unparteiisches Verhalten und Einfühlungsvermögen in die jeweilige Interessenlage der Betroffenen, der Grundeigentümer, der Pächter, der Gemeinden, der anderen Planungsträger und sonstigen Interessenvertretern machen die Flurbereinigungsbehörde zu einem Treuhänder der Grundeigentümer und zu einem anerkannt neutralen Vermittler zwischen gegenläufigen Interessen. Flurbereinigungsverfahren bieten eine Fülle von Gestaltungs- und Ausgleichsmöglichkeiten, mit denen es aller Erfahrung nach gelingt, ein hohes Maß an Zustimmung zu erzielen. Der hoheitliche Charakter der Flurbereinigung ermöglicht aber auch da rechtlich tragfähige Lösungen, wo Einzelinteressen zu Lasten des Gemeinwohls überhand zu nehmen drohen.

Unternehmensflurbereinigung – intelligente Lösung von Zielkonflikten

Voraussetzung für die Einleitung einer Unternehmensflurbereinigung ist das Vorliegen eines Vorhabens für Infrastruktur oder Naturschutz, das durch eine Enteignung durchgesetzt werden könnte. Diese Maßnahme muss ländliche Grundstücke in großem Umfang beanspruchen. Das Verfahren setzt einen Antrag der Enteignungsbehörde voraus. Im Falle städtebaulicher Maßnahmen des § 190 Baugesetzbuch ist ein Antrag der Gemeinde erforderlich.

Große Verkehrsvorhaben durchschneiden Flurstücke, Wege, Gewässer und Lebensräume und beeinträchtigen das Wege-, Gewässer- und Biotopnetz. Sie verursachen Umwege durch reduzierte Querungsmöglichkeiten sowie Erschließungslücken und führen zu kleinen, unförmigen, für die Landbewirtschaftung unwirtschaftlichen Restflächen. Die Grundstückseigentümer und Bewirtschafter sind unterschiedlich betroffen. Der Landverlust konzentriert sich auf einzelne Betriebe und führt ggf. zur Existenzgefährdung.

Die Unternehmensflurbereinigung unterstützt die Realisierung der Infrastruk-turmaßnahmen in mehrfacher Hinsicht:

  • Der Flächenankauf kann über das gesamte Verfahrensgebiet und darüber hinaus ausgedehnt und damit preisgünstig gestaltet werden.
  • Der Landschaftsverbrauch durch die Neuordnung des Umfeldes wird minimiert, Zerschneidungsschäden werden reduziert, Nachteile für Grund und Boden werden gemindert. 
  • Der Landverlust für eine Infrastrukturmaßnahme kann, soweit Landankäufe nicht möglich sind, auf einen größeren Kreis von Eigentümern verteilt werden.
  • Der naturschutzrechtliche Eingriffsausgleich kann - auch über Ökokonten und Flächenpools - in sinnvollen Gebiets- und Landschaftszusammenhängen über ein größeres regionales Gebiet hinaus verwirklicht werden.
  • Die Besitzeinweisung für den Unternehmensträger kann unverzüglich nach Unanfechtbarkeit der Planfeststellung des Unternehmensträgers erfolgen.

Neuordnung des Eigentums nach dem Landwirtschaftsanpassungsgesetz hat weiterhin hohe Priorität

In den ostdeutschen Ländern sind nach wie vor erhebliche Anstrengungen zur Regelung der Eigentumsverhältnisse an den land- und forstwirtschaftlichen Grundstücken als Folge der vormals sozialistischen Eigentumsordnung notwendig. Durch Bodenordnungsverfahren nach dem Landwirtschaftsanpassungsgesetz werden die Voraussetzungen dafür geschaffen, dass die Betriebe auf gesicherter Eigentums- und Pachtbasis und mit einer angepassten Infrastruktur unter Beachtung der ökologischen Erfordernisse standortgerecht und nachhaltig wirtschaften können. Sie sind zudem erforderlich, um eines der größten Investitionshemmnisse, das getrennte Eigentum an Grundstücken und Gebäuden/Anlagen, zu überwinden.

Die Verfahren zur Feststellung und Neuordnung der Eigentumsverhältnisse nach dem Landwirtschaftsanpassungsgesetz gehören zu den Pflichtaufgaben der Landentwicklungsbehörden. In Verbindung mit den Regelungen des Flurbereinigungsgesetzes wird eine über die Feststellung und Neuordnung der Eigentumsverhältnisse hinausgehende, zukunftsorientierte Neugestaltung der ländlichen Räume erreicht.

Zeitgemäße Breitbandversorgung schaffen

Leistungsfähige Breitbandversorgung steht in ländlichen Räumen an vorderster Stelle und verlangt dringende Aktivitäten, wenn ländliche Räume nicht von Entwicklungen abgekoppelt werden sollen.

  • Internetbasierte Angebote, sowohl zur Nutzung als auch zur Andienung von Dienstleistungen, nehmen rasant zu. Schneller Zugang zum Internet ist die Chance für ländliche Räume, um Nachteile großer räumlicher Distanzen abzumildern.
  • Landwirte benötigen zunehmend Breitband-Internet, um Betriebsabläufe zu unterstützen und Service-Dienste zu nutzen.
  • Für Unternehmen und Dienstleister im ländlichen Raum ist schneller Zugang zum Internet eine unabdingbare Standortvoraussetzung.

Die Voraussetzung dafür sind flächendeckende Breitbandanschlüsse. In vielen Gemeinden der ländlichen Räume fehlen schnelle Internetanbindungen. Die Versorgung mit Breitband-Internet ist für die Zukunft der ländlichen Räume ein besonders bedeutsames Ziel und daher durch die Landentwicklung zu unter-stützen.

Wegenetze neu gestalten

Der rasante Strukturwandel der vergangenen Jahre in Land- und Forstwirtschaft und die geänderten Landnutzungen mit Einsatz breiterer und schwererer Landmaschinen haben die Verkehrsströme und Verkehrserfordernisse stark verändert und fordern ein ganzjährig befahrbares Wegenetz. Daraus sind neue Konzepte für ländliche Wegenetze abzuleiten:

  • Ausdünnung vorhandener Wegenetze auf den zukünftig benötigten Bedarf und Entsiegelung nicht mehr benötigter Wegeflächen. Reduzierung der Flächeninanspruchnahme durch Rückführung entbehrlicher Wege
  • Schaffung interkommunaler Wegenetze zur effizienten Nutzung der ländlichen Infrastruktur
  • Kooperationen im Bereich des Kompensationsflächenmanagements bei Eingriffen in Natur und Landschaft, z.B. bei der ökologischen Aufwertung von Wegerändern
  • Abstimmung oder Entflechtung verschiedener Wegenutzungen für Landwirtschaft und Tourismus, z.B. bei Rad-, Reit- und Wanderwegen
  • Nachhaltige Sicherstellung der Wegeunterhaltung

Bei der Neugestaltung der ländlichen Wegenetze kommt es nicht nur auf zukunftsgerechte Ausbaubreite und Tragfähigkeit an. Auch die regionale Nutzung und Unterhaltung sind sicher zu stellen und eine konfliktfreie Nutzung ist zu ermöglichen.

Begrenzung der Flächeninanspruchnahme in ländlichen Räumen

Die Instrumente der Landentwicklung sind besonders geeignet, die Innenentwicklung sowie die gemeindeübergreifenden Entwicklungsprozesse zu unterstützen, interkommunale Kooperationen in Gang zu setzen und zu fördern und die Flächeninanspruchnahme zu mindern. Planung und Moderation werden in der Maßnahmenumsetzung durch Dorfentwicklung, Bodenordnung und Koordinierung der Flächennutzungen ergänzt.

Durch Integrierte Ländliche Entwicklungskonzepte und die Umsetzungsbegleitung durch ein Regionalmanagement sollen bisher isolierte Einzelmaßnahmen auf interkommunaler Ebene abgestimmt werden. Die planerische Umsetzung der Lösungsansätze erfolgt u.a. mit Instrumenten wie Bauleitplanung, Entwicklungskonzepte, Brachflächen- und Leerstandskataster und Kompensationsmaßnahmen, häufig auch mit dem Instrument der Bodenordnung nach dem Flurbereinigungsgesetz.

Zur Unterstützung der Innenentwicklung ist ein kombinierter Einsatz der Möglichkeiten der Dorfentwicklung und der Bodenordnung nach Flurbereinigungsgesetz besonders vorteilhaft. Diese Kombination ist ein wichtiges Instrumentarium zur Mobilisierung von Innenbereichsflächen, wenn diese auf andere Weise (z.B. vereinfachtes Verfahren nach § 13a Baugesetzbuch) nicht erreicht werden kann. Die Einbindung und umfassende Beratung der Bürgerinnen und Bürger ist in allen Fällen frühzeitig zu organisieren. Durch Kombination von Dorfentwicklung und Bodenordnung können vor allem folgende Dorfinnenentwicklungsprozesse unterstützt werden:

  • Aktivierung der Dorfkerne für zukunftsgerechte Funktionen und Umnutzungen.
  • Abriss nicht weiternutzbarer Bausubstanz und Verwendung als Offenbereiche einschließlich Schaffung von privatem und öffentlichem Grün im bebauten Bereich und der angrenzenden Feldflur.

Umsetzung ökologischer Fachplanungen

Der verantwortungsvolle Umgang mit natürlichen Ressourcen, wie Wasser, Boden und biologische Vielfalt, gehören zum elementaren Selbstverständnis und zur existenziellen Lebensgrundlage der ländlichen Räume. Für viele Regionen liegen die Zukunftschancen in einer stärkeren Inwertsetzung von Naturschutz- und Ökosystemleistungen.

Diese Leitlinien sollen dazu beitragen, konkurrierende Nutzungsansprüche aufzulösen, vorhandene Konflikte zwischen den Flächen beanspruchenden Maßnahmen zu überwinden und die Potenziale einer naturverträglichen Entwicklung besser zu befördern. Hierzu zählt im Zusammenhang mit Verfahren der ländlichen Bodenordnung die Mitwirkung bei folgenden Maßnahmen:

  • Erstellung ökologischer Fachplanungen und deren Umsetzung in Planungsprozessen der Landentwicklung
  • Bewertung, Bilanzierung und ökologisches Monitoring von naturschutzrelevanten Flächen
  • Qualitätssicherung der Ausbaumaßnahmen der Landentwicklung in ökologischer Hinsicht
  • Sicherstellung einer ordnungsgemäßen Pflege der neu geschaffenen Strukturen


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